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推动成都区市县交界地带协同发展的 调查与建议 ——以中心城区5个区及近郊区5个区为例
191 2017-07-21 王德彰、牟新云、林正


内容摘要:近年来,随着我市经济社会快速发展,中心城区各区将发展空间向近郊方向拓展;与此同时,近郊各区为承接中心城区的辐射,将发展重点向中心城区延伸靠近。由于各区只谋划本区域经济社会发展,通常会忽视与相邻区的协同,甚至以邻为壑,使得区与区在交界地带的协同发展矛盾越来越凸显,为城市协调发展带来制约,给市民生活及交通出行造成影响。

以中心城区5个区和近郊区5个区为研究对象,调查找出区与区在交界地带协同发展上主要存在的七方面问题,并提出建立三个制度总抓手和六条具体建议以解决这类问题,积极推动我市各区市县共同发展。

一、我市区县交界地带协同发展存在不少问题

今年3月以来,我们对锦江、青羊、金牛、武侯、成华5个区及龙泉驿、温江、新都、双流、郫都5个区调查后发现,在区与区之间的交界地带,存在规划、产业、道路、交通、城管、河渠和基础配套等方面的协同发展问题。

(一)交界地带详细规划相互分隔脱节。在详细规划方面,中心城区和近郊区的规划权限和审批制度有较大差异,中心城区5个区由市规划部门编制,由市政府审核;近郊区5个区主要由各区规划部门编制,由区政府审核。在此背景下,由于区与区规划缺乏协同,使得交界地带有机融合发展受到影响。一是没起到统筹发展作用。双流区反映,由于各区在交界地带详细规划的设计思路、设计标准,以及规模、内容等的不一致,使交界两侧发展差异较大,未能对区域产业、道路、市政设施等的建设发展起到统筹作用。二是没起到引领规范作用。由于交界地带规划设计不同步甚至缺位,当一侧按详细规划有序建设,另一侧却没有规划,任由“野蛮生长”,形成“一边是欧洲、一边是非洲”。

(二)产业发展没有分工协作。由于缺少相应机制平台,区与区在交界地带难以开展产业合作,为产业发展带来不少隐性“损失”。一是产业同质化现象凸显。温江区以成都医学城为主阵地发展生物医学产业,已取得不错成效,与其毗邻的高新区和双流区也着力生物医学产业发展,但相互没有分工协作,产业趋同越来越明显。二是产业相互配套较差。成华区、金牛区、青羊区、双流区等反映,很多区在交界地带的产业定位差异较大,企业产品服务分布零散,缺乏关联度,产业聚集效应差,不能形成产业生态圈。三是难以自主开展深度协作。“大车都”建设涉及龙泉驿、青白江、简阳等部分地区对接发展,但谁都难以牵头谋划深度合作。

(三)跨区道路连接不顺不畅。中心城区与近郊区跨区道路建设主体比较复杂,有的由市级负责,有的由区级负责,有的由地块业主具体负责。由于不少跨区道路由各区分段负责,在对接不够充分有效的情况下,使得道路各段建设时序不同步、标准不统一,造成道路对接不顺畅。最常见的是,同一条道路,有的区先建,有的区后建;有的区是这个建设标准,有的区是另外标准,这边道路红线60米,跨区就变成40米,形成“断头路”“畸形路”“错位路”。比如,成新蒲快速路在双流段与武侯段的道路等级、道路断面不一致;犀浦校园路横跨金牛与郫都,该道路出现3段“断头路”,而且宽窄不一致;龙泉驿外连“断头路”多达11条,未打通路段达64公里。

(四)交界地带交通管理及公交服务脱节。一是交界地带交通管理权限存在交叉。在北星大道与新竹大道交叉路口附近,有的路段属金牛行政区划,但交通管理由新都负责;有的路段属新都行政区划,但交通管理由金牛负责。这使得该区域交通设施管理、交通组织管理、交通事故处置等存在交叉或脱节,不仅影响交通管理效能,还造成交通事故诉讼的不便。比如,被负责金牛交通管理的交警处理后,交通事故当事人却要到新都区去行政诉讼,引起信访投诉。二是道路已通而公交未通。各区公交开行至边界止步,有的甚至未到边界就止步,市民要跨区出行,不得不步行很远的距离,才能换乘对方的公交。比如温江区与双流区的公交均只开行至交界处,未真正实现互联互通和无缝衔接。

(五)交界地带城管执法难以协同。一是城市管理界限不明。双流区反映,随着城市发展,区与区的界限变得错综复杂,分界线犬牙交错,许多路段“你中有我、我中有你”,甚至出现不少“飞地”,界限不明确给交界地带的规划、建设、管理带来不便。二是联动机制没建立。相邻区城市管理缺乏常态的信息互通机制和平台,管控与执法不联动,导致执法效果弱、查处难度大。比如,很多区反映查处违章运渣车过程中,由于信息不互通、执法不联动,运渣车可以在交界地带以兜圈子方式成功躲避执法;八成以上的区反映流动商贩在交界地带占道经营,围绕“三八线”展开“游击战”,城管执法难度较大,效果甚微。

(六)河渠风貌设计建设及治理思路存在分歧。不少区县以河为界,两边区县对河渠风貌设计与建设存在不小分歧。一是各区对河渠整治建设思路不统一。温江区与高新西区以清水河为界,在清水河两岸的河堤整治中,双方的方案差异较大,难以达成一致意见。二是河渠治理管理模式难以统一。凤凰河相关段位由金牛、新都、郫都3个区共同完成水污染治理,但接下来的协同管理思路分歧较大。新都区反映,多个排洪渠在新都境内完成了改造,但金牛段改造滞后,造成排洪不畅,带来洪涝隐患。

(七)交界地带基础配套建设难以协同。一是对交界地带基础设施的规划建设重视不够。双流区和龙泉驿区反映,有的区对交界地带没有充分重视,基础配套落后,没有雨污分流,缺乏农贸市场,为环境脏乱差埋下根源。比如,外宾去熊猫基地参观经常走三环路,在三环路锦江、成华、龙泉驿三区交界处,公建配套缺乏,环境脏乱差,给外宾留下不良印象。二是基础设施建设协同配合较差。金牛区反映,基础设施先启动的一方未与对方有效沟通,使得相邻两区关联项目建设标准与规模大相径庭。三是污水管网建设不同步。新都区反映,安靖镇、大丰镇的污水向第七污水处理厂归集过程中,由于污水管网金牛段没有及时建好,形成“断头管”,造成污水冒溢。

二、建立区市县交界地带协同发展的制度总抓手

要解决区县在彼此交界地带协同发展的难题,根据10个区的意见建议,我市应以制度总抓手为牵引,推动区县统筹协同发展。

(一)建立市级层面的会商决策联席会议制度。由于区县相互自主协调能力先天不足,我市应从市级层面着手,建立区县在交界地带配合发展的会商决策联席会议制度。如果有区县在交界地带的配合发展存在协作难题,难以达成一致意见,该区县可向市联席会议提出申请,由市领导召集相关区县及市政府相关部门,对区县配合发展具体事项进行会商协调和统一决策,形成方案加以实施。

(二)制定区县配合协同发展的规定。为推动区县自主自动配合发展,我市可通过会商决策联席会议,组织区县及市政府相关部门,在规划、产业、道路、交通、城管、基础设施等重点领域,总结协同发展先进模式,形成相关规定,如有区县遇到这种情形,按规定相互自动配合。

(三)建立区县配合协同发展督查考核制度。为推动联席会议的决策部署得到落实,我市应对落实配合协同发展情况开展督查考核,对于联席会议作出的统一决策部署,以及出台的自动配合发展的制度规定,区县及市政府部门要严格落实,市督查部门对落实情况进行督查考核,按要求落实的给予奖励,没有落实或者落实不到位的进行问责。

三、推动区市县交界地带协同发展的具体建议

针对区县在交界地带协同发展存在的具体问题,我们提出以下解决办法。

(一)建立区县交界地带详细规划协作机制。一是明确市规划部门对区县交界地带详细规划对接进行指导审查的职责,推动两边规划有机衔接;二是建立区县交界地带详细规划相互协调制度,以交界地带乡镇的详细规划为主要对象,该乡镇详细规划设计的思路、目标、内容、进程等预先向相邻区县通报,并充分协调对接;三是探索建立规划深度协作机制,推动相邻区县共同编制交界地带详细规划,实现跨区规划协同审查等。

(二)推动区县交界地带产业分工合作。发挥市级统筹作用,建立产业协同发展的机制或平台,推动各方采取联合共建和股份化运作方式,根据交界地区资源环境特点,协调明确交界地带的产业发展方向和产业分工,共同进行园区规划、基础设施建设、要素配套、项目摆放,协调各方产业扶持政策与收益分成,推动产品相互配套和产业结构优化,提升产业聚集度,打造相融共生的产业生态圈。

(三)强化跨区道路建设的统筹协调。一是强化市级对区县交界地带道路建设的统筹力度,只要是跨区道路,由市交通建设部门等召集相关区县,共同制定道路建设标准、建设时序、建设方案等,推动刚性实施;二是推行跨区道路统一建设模式,拆迁可由各区自行负责,道路建设由线段较长的区统一负责招投标与建设,另一个区按比例承担相应费用即可;三是开展“断头路”“畸形路”“错位路”清除整改专项行动。

(四)明确交界地带交通管理与公交服务的职责任务。一是以方便群众和提升交通组织管理效能为目的,市交管部门牵头组织,按照交通管理权限与行政区划相对应原则,科学划分两区各自在交界地带交通设施管理与交通组织管理的具体职责,消除职能交叉和管理空白;二是由市交通部门牵头组织,市公交集团强化业务指导,以公共交通同城化为理念,梳理优化跨区公交线路与站点,形成公共交通跨区无缝连接。

(五)建立区县交界地带城管执法联动机制。一是以双方认可、方便管理、分界规则为原则,由市民政、市城管等部门共同明确区县交界处的具体界线,方便城市规划建设管理;二是探索建立区县城管联动执法机制,以“互联网+”等为技术手段,以城管信息互通平台和联动执法机制建设为抓手,推动城管执法跨区协调行动,实现城市有效治理与管控。

(六)强化区县交界地带基础配套的协同建设。一是市规划建设部门加强对交界地带基础设施建设的统筹,强化规范与标准,推动地上地下基础设施建设的协同,降低建设成本,避免重复建设,杜绝反复开挖;二是市建设部门对河渠风貌风格牵头组织设计,统一河渠整治的标准及规模,并督促有序建设;三是市水务部门牵头,排查消除污水“断头管”,统筹安排污水就近跨区处理,统一河渠协同治理模式。


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